„Auch Europa hat Hausaufgaben nicht erledigt“ - Wirtschaft

Professor Peter Hilpold von der Universität Innsbruck über die Möglichkeiten der WTO, sinnvolle Zölle und liegen gebliebene Aufgaben der EU. Mit Donald Trump scheint sich nun ein regelrechter Handelskrieg zu entfachen. Wie ist das überhaupt möglich? Gibt es keine internationalen Regeln? Peter Hilpold: Man muss hier, wie in vielen anderen Bereichen auch, den Eindruck gewinnen, dass sich der amerikanische Präsident nicht viel um Regeln des internationalen Rechts kümmert, sondern einfach handelt. Und zwar im Sinne dessen, was er für das amerikanische Interesse hält. Ob Unilateralismus aber tatsächlich im Interesse der USA ist, muss bezweifelt werden. Letztlich ist kein Staat stark genug, um sich gegen die gesamte Staatengemeinschaft zu behaupten. Aber Donald Trump scheint gewillt zu sein, die Grenzen seiner Handlungsmöglichkeiten auszuloten. Laut den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) dürften Zölle doch nicht einfach erhöht werden, oder nicht? Hilpold: Das ist grundsätzlich richtig, soweit es sich um sogenannte &bdquo;gebundene Zölle“ handelt. Im Rahmen von Handelsverhandlungen einigen sich die Staaten auf Zollbindungen, die dann in Listen eingetragen werden. Die tatsächlich angewandten Zölle sind allerdings häufig viel niedriger, und zwar weil Zollsenkungen allen Staaten nützen und auch als Zeichen des Entgegenkommens gegenüber den Handelspartnern. Damit verfügen die Staaten also über Spielräume: Bis zur Höhe der Zollbindung können Zölle einseitig erhöht werden. Das ist rechtlich zulässig, wenngleich politisch ein &bdquo;unfreundlicher Akt“. Die angekündigten bzw. bereits angewandten amerikanischen Zollerhöhungen gehen allerdings weit über dieses Maß hinaus; sie verletzen somit die Zollbindungen. Das GATT enthält in Art. XXI eine Ausnahmeklausel in Sicherheitsfragen, die allerdings eng zu interpretieren ist. Donald Trump sieht hingegen in allen Fragen, die die USA betreffen, insbesondere auch im wirtschaftlichen Bereich, Sicherheitsfragen. Die Wiedergewinnung der alten Stärke, &bdquo;make America great again“, ist für Trump eine Frage der Sicherheit und begründet für ihn einen Anspruch auf Ausnahmen. Damit wird aber jedes regelgebundene internationale Wirtschaftssystem ad absurdum geführt. Es ist das Recht des Stärkeren, das hier gelten soll. Weshalb hat sich die WTO bislang nicht geäußert? Hilpold: Die WTO ist eine &bdquo;member-driven-organization“, das heißt, sie hat kein Exekutivorgan, das aktiv die Einhaltung des WTO-Rechts einklagen könnte. Diese Aufgabe fällt den WTO-Mitgliedern zu, also den einzelnen Mitgliedstaaten. Diesbezüglich stellen sich aber 2 Probleme: Wer traut sich, sich den USA offen entgegenzustellen? Das können sich nur große Handelsnationen oder -blöcke wie China oder die EU leisten. Und tatsächlich sind von dieser Seite auch schon erste Gegenreaktionen zu vernehmen. Die USA muss mit Gegenzöllen rechnen, ganz gemäß dem Prinzip der Reziprozität, das kennzeichnend ist für das WTO-Recht. Das nächste Problem ist der Streitbeilegungsmechanismus. Dies war einst das Kleinod der WTO und wurde dann schon in der ersten Administration Trump auf der Ebene der Berufungsinstanz außer Kraft gesetzt. Aber die erste Instanz funktioniert noch und von dort wird die USA mit scharfer Kritik zu rechnen haben. Zwischenzeitlich droht allerdings eine Zolleskalation, und der Schaden für die Weltwirtschaft dürfte enorm sein ... Hilpold: Gemäß der überwiegend vertretenen Außenhandelstheorie schaden Zölle tatsächlich allen, schon allein aufgrund der Verflechtung der Wertschöpfungsketten – man denke nur an die Importe von Zulieferern amerikanischer Autoproduzenten. Aber auch weil die Konsumenten dann höhere Preise zu erwarten haben. In einzelnen Punkten hat Trump allerdings auch wieder recht: Er erzwingt mit seinen Zöllen beispielsweise auch strengere Grenzkontrollen was die illegale Immigration anbelangt oder was den grenzüberschreitenden Drogenhandel betrifft. Das Fentanyl-Problem hat für die USA verheerende Ausmaße angenommen. Erst die Zollandrohungen bzw. die konkrete Zollerhebung haben Mexiko zu strengeren Kontrollen veranlasst. Zentrale Substanzen für die Herstellung von Fentanyl kommen aus China. Es ist nachvollziehbar, wenn der US-amerikanische Präsident hier drastische Schritte setzt. Zu befürchten ist allerdings, dass Trump Zölle weit umfassender einsetzen will. Er meinte, Zölle seien das schönste Wort im Wörterbuch und stellte dem nur ein paar biblische Begriffe voran. Es wurde schon diskutiert, wie genau Trump die Bibel kennt, aber auch hinsichtlich der Wirkungen von Zöllen stellen sich entsprechende Fragen. Eine der Ausgangsüberlegungen von Trump scheint ja zu sein, dass er die amerikanische Produktion über Zölle schützen bzw. ankurbeln will. In der Vergangenheit hat das bei bestimmten Produkten sogar funktioniert: Etwa als Trump in seiner ersten Amtszeit die Zölle auf chinesische Solarmodule eingeführt hat – heute gibt es neue Solarmodulfabriken in den USA, obwohl die Lohnkosten dort höher sind. Können Zölle also gut für die Wirtschaft sein? Oder sind das Ausnahmen? Hilpold: Diese Fragen werden in der Wirtschaftstheorie intensiv diskutiert. Es gibt das sogenannte &bdquo;Erziehungszollargument“, wonach schwächeren Volkswirtschaften die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, unter dem Schutz von Importzöllen eigene Produktionskapazitäten aufzubauen und sich dann erst dem Wettbewerb zu stellen. Es gibt einige historische Beispiele für eine erfolgreiche Umsetzung dieses Modells, zum Beispiel Deutschland im 19. Jahrhundert, dessen Industrie sich einer viel effizienteren britischen Konkurrenz ausgesetzt sah, die USA zu Beginn des 20. Jahrhunderts oder Südkorea in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg. In anderen Fällen hatte diese Politik verheerende Auswirkungen, so in Südamerika, wo über Jahrzehnte ineffiziente Industrien geschützt worden sind. Der US-amerikanische Nobelpreisträger Paul Krugman hat im Rahmen der &bdquo;strategischen Handelstheorie“ die Auffassung vertreten, dass solche Schutzzölle nach wie vor für den Aufbau von Industrien Sinn machen, die auf Spitzentechnologien beruhen. Tatsächlich konnte auf dieser Basis in der EU die Airbus-Industrie aufgebaut werden – trotz übermächtiger US-amerikanischer Konkurrenz. Donald Trump will mit seinen Zöllen aber vor allem schrumpfende Industrien wie die Metallindustrie schützen, wodurch zudem auch noch die Vorleistungen für wichtige US-amerikanische Industriezweige verteuert werden. EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hofft, dass sich die EU doch noch mit Trump irgendwie einigen kann. Im Standardwerk zur WTO, dessen Co-Autor Sie sind. heißt es: &bdquo;Freihandel ist im Verhältnis zu Protektionismus nach wie vor das überlegene Modell.“ Inwiefern? Trump scheint das ganz anders zu sehen. Hilpold: Paul Krugman meinte vor einigen Jahren, das Freihandelsmodell sei nach wie vor überlegen, aber es sei an vielen Stellen zu hinterfragen. Tatsächlich stoßen wir immer mehr auf neue Formen des Protektionismus, das heißt formal wird am liberalen Handelssystem festgehalten, aber zahlreiche Ausnehmen, insbesondere auch im regulatorischen Bereich, schaffen neue Barrieren. Die USA unter Trump versuchen nun, über einseitige Maßnahmen den größtmöglichen Vorteil für die USA herauszuschlagen – und gefährden damit das WTO-System insgesamt. Die WTO würde Ausnahmen für Freihandelszonen zulassen, doch gerade die EU hat sich als zu entscheidungsschwach erwiesen, um dieses Modell voranzubringen. Im ständigen Hickhack zwischen den Organen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten ist das Transatlantische Freihandelsabkommen TTIP 2016 in einer völlig irrationalen Auseinandersetzung – es sei nur das Stichwort &bdquo;Chlorhühnchen“ erwähnt – am Widerstand der Zivilgesellschaft gescheitert. Es würde gerade jetzt einen qualifizierten Schutz vor einseitigen amerikanischen Maßnahmen bieten. Das Verhalten der gegenwärtigen US-Administration mag belächelt oder kritisiert werden, aber auch in Europa sind essentielle Hausaufgaben unerledigt geblieben.